内 容 提 要:

本文分析了西部大开发战略提出的背景，指出了西部大开发是促进国家总体发展目标实现的 必然要求；西部大开发有利于逐步缩小西部与我国其他地区间居民社会福利水平的差距；有利于促进比较优势的发挥，形成与我国中东部合理的区域分工格局；有利于加强区域间的协作；有利于消除地区堡垒，建立全国统一市场，有利于实施可持续发展战略。同时提出了西部大开发的新思路，新措施。

    一、西部大开发战略提出的背景

    80年代小平同志根据我国现代化建设三步走的战略部署，明确提出了我国宏观区域经济布局的一个重要的战略思想，这就是著名的“两个大局”，即“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展，这也是一个大局，那时沿海地区也要服从这个大局”。我国已经在1997年末实现了人均GDP比1980年翻两番，提前完成了第二步战略部署的目标。时值新世纪来临，我国基本实现现代化的第三战略步骤即将开始之际，党中央、国务院提出实施西部大开发战略正是两个大局思想的具体体现。我国幅员辽阔，各地发展的条件和基础不同，实现现代化的难易程度也不同，占全国国土面积56．8％、人口23％的西部地区的现代化是我国基本实现现代化的难点和落脚点。党中央、国务院把西部大开发战略作为强国战略之一，这充分反映了西部大开发在我国现代化建设中的重要地位和作用。

    20年的改革开放是我国经济得到了前所未有的发展。我国已基本告别了“短缺”，增长方式也由供给扩张型转变为需求拉动型。特别是近几年，我国经济增长主要靠“扩大需求”来决定。而我国相对落后但资源丰富的西部地区，急待大规模地开发，这是扩大国内投资需求的巨大领域。改革开放以来，东部地区由于有较好的经济基础和有利的区位优势，加上国家政策的一些支持，发展得比中西部快一些。这一方面加速了国民经济的增长，另一方面也进一步扩大了东西部的差距，1978年东部的人均0DP是西部的1．89倍，1998年扩大至2．4倍。西部地区经济的快速发展和人民收入水平的提高，有利于东中西部的协调发展，也有利于我国市场空间的扩大。因此，促进未来我国经济的增长，就必须加大西部开发的力度。

    我国西部有三个明显的特点，这就是少数民族聚居地区、边疆地区和生态环境脆弱地区。西部地区也是我国多条大江大河的上游地区，其生态环境的脆弱性，特别容易产生影响全国乃至全球性的不可逆转的生态灾难，如前几年连续发生的大洪水和最近频繁发生的“沙尘暴”就与西部生态环境破坏有直接的关系。而西部生态环境破坏与目前西部不当的开发方式有关，因此，为改变西部落后的开发方式，必须实施以先进技术和规模经济为指导的西部大开发战略。我国56个民族中有41个民族居住在西部，加快民族地区的经济发展将有利于加强民族团结和国防安全。

    在我国经济结构调整中，东部经济结构的升级需要转移大量的一般加工工业，而这正好是西部提高资源加工深度所需要的。实施西部大开发战略；将有利于西部引进和接受这些产业，提升西部的产业结构，同时也为东部产业升级创造必要的条件。

    冷战结束后，虽然世界大战己很难打起来，但世界各地的局部性战争从来说没有间断过。我国西部是军事工业的重要基地，又是陆地边防的重地。因此，为促进我国国防工业的发展，巩固国防，必须加快西部的大开发。·再者，国际分裂势力始终都没有停止在我国西部的分裂活动。一个落后的西部是难以有效地制止一些顽固分子的分裂活动的。发展是硬道理，经济发展不好，别人就有空子可“钻”。为瓦解这股内外分裂势力，也必须加快西部建设的步伐。

    二、西部大开发是区域协调发展战略的题中之意

    所谓区域协调发展战略是指，在区域市场一体化和以市场需求为导向的市场经济体制的条件下，充分发挥各地区的比较优势，建立合理的动态的区域分工体系，并在政府的有效干预下，在使区域不平衡差距保持在一定的可承受的范因之内的前提下，实现区域经济的全面均衡地发展和区域问最终的共同富裕。显然，从区域协调发展战略的内涵来看，西部大开发是区域协调发展战略的题中之意：

    1、西部大开发是促进国家总体发展目标实现的必然要求由于我国目前仍是低收入的发展中国家，同时在经济全球化的趋势下面临着激烈的国际竞争，区域的协调发展同时也应该促进国家经济总量和人均GDP的增长。供给与需求之间的协调，产业结构的升级，人民生活水平的提高和生活质量的改善，有利于国家总体竞争力的提高和国家现代化的实现。西部大开发是全国国土开发的一个组成部分，因此，西部的发展也必然会为全国的发展目标做出其应有的贡献。西部大开发将使我国国民经济在未来相当长的一段时期内保持快速增长势头。

    2、西部大开发有利于逐步缩小西部与我国其他地区间居民社会福利水平的差距。我国东中西部之间由于区位、地理、气候等自然条件，以及人文、历史条件各异，各地的发展条件不同，发展基础不同，发展的速度不同从而形成了区域间发展的不平衡以及收入的差距。各国特别是大国，在发展中也都有类似的问题。因此，要用历史的、辩证的观点，认识和处理地区差距问题。一方面我们要高度重视地区差距问题，并采取积极有效的措施着手解决这一问题，同时也看到这是一个长期的历史的现象，解决它需要一个过程，因此把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针。而东中西间社会福利水平上的差距的缩小，经过一定时间的努力是完全有可能实现的，也是政府应该追求的正确的目标。政府应该采取有力的措施，为西部大开发创造尽可能好的一切硬的和软的条件，不断强化西部的自我造血功能。使西部得到平等的发展机会，西部人民享受较为平等的公共服务，如教育，医疗卫生和社会保障等。

    3、西部大开发有利于促进西部比较优势的发挥，形成与我国中东部合理的区域分工格局从生产要素的空间配置来说，只有各地区按照各自的比较优势合理分工，获取比较利益才能实现资源的合理配置‘西部与中东部还处于垂直分工阶段。今后应加速西部资源加工的深度，合理延长产业链，努力避免初级资源产品的直接外输，这既可减轻产品的运输成本，又可将一大块资源开发的经济利益留在西部，同时还有利于西部的技术进步和资本的积累。中、东部应当将高资源消耗型产业(特别是一些上游产业和加工过程)逐步转向西部去，为西部产业链的延长创造必要的生产和销售市场的条件。

    4、西部大开发有利于加强区域间的协作

由于我国西部处于大陆的内陆地区，对外交流成本较高，影响了其与外界的接触和来往，相对封闭的环境造就了经济和社会相对落后的现实。西部大开发无疑将会为改善这种相对封闭的局面创造条件。今后随着西部大开发战略的实施，西部的对外联系应从以下几方面全面展开：首先是加强同中央政府的联系。西部大开发要有中央政府强有力的支持，这主要表现在，制定有利于西部开发的政策体系；加大对西部转移支付的力度；优先安排西部基础设施的建设等等。其次，加强同各兄弟省份的联系。在国家的优惠政策的条件下，尽力多争取东、中部省份的支持。第三，积极争取东、中部有实力的企业的支持。最后是积极开展与海外的交往和联系，引进外资和技术。东、西部联手开发西部是“双赢”战略；西部可以从东部获得资金、技术、人才的支持得到发展，同时东部也可从市场空间的扩大中得到好处。 ·

     5、西部大开发有利于消除地区壁垒，建立全国统一市场目前，由于政企分离的改革尚未完成，地方政府作为经济利益主体色彩过浓的问题还没有根本改变，在产品和要素市场上各种形式的地区封锁措施依然存在，全国统一市场还难以形成。这影响了市场规模效应的发挥，而且地方保护主义保护落后和低效率，影响了资源配置效益。随着西部大开发战略的逐步实施，区域间经济联系必然会逐步加强和基础设施条件的改善，产品和生产要素的流动也会随之频繁，地方政府体制改革的逐步到位和国家对空间市场一体化政策的逐步完善，地方保护现象将会逐步消失。

    6、西部大开发有利于实施可持续发展战略

    西部是我国绝大多数全国性河流的发源地和上流地区，生态环境的地位十分重要。由于我国西部自然条件较差，生态环境十分脆弱，一旦遭到较大的破坏，将不仅影响西部经济社会今后的健康发展，而且还会给相对发达的东部地区造成严重地威胁，后果不堪设想。当然，一个贫穷的西部也不可能保护好西部脆弱生态环境p只有在解决了人民的生计之后，才有可能从根本上保护好西部的生态环境。因此，西部大开发对西部乃至全国的可持续发展具有十分重要的意义。

    三、新的历史条件下，西部大开发要有新的思路

    所谓新的历史条件是指，经过近20年的改革开放和沿海发展战略的有效实 施，我国经济实力已大大加强，已摆脱了长期的“短缺”经济的困扰，扩大需求和结构调整(而非生产能力的数量扩张)已成为我国近一个时期内经济增长的主要动力。另外，我国经济体制己由传统的计划经济体制正在向市场经济体制转变。在这种情况下，西部大开发的战略思路当然与计划经济和“短缺”经济时期所设想的西部开发模式有着根本的区别，具体体现在以下西部大开发的目标、内容和手段上。

    1、西部大开发要有新的目标：社会福利的均衡和自我造血功能的提高。我们认为，西部大开发的目标应该是社会福利指标的全国均衡化，而非以衡量发展水平的人均0DP指标与东部看齐。

    从政府的角度看，经济相对发达地区与经济相对落后地区社会福利的均衡化才是比较合适的目标。其主要手段是转移支付和落后地区的基础设施建设及其他公益事业的建设(如生态环境保护)和兴办。

    当然，这决不意味着政府对落后地区经济发展的不扶持，实际上，政府有责任通过制定切实可行的、有足够力度的各种优惠政策，以吸引人们到落后地区去投资或至少不便当地的生产要素外流(除根本就没有任何开发潜力的地区以外)，以尽量增加落后地区的自我造血功能，从而可以减轻政府对落后地区的负担。在落后地区的发展上，政府的一个关键任务就是协调好政府对其支持的力度和促进落后地区自我造血功能提高的关系。

    西部地区自我造血功能的提高应主要靠资源的就地消化，提高加工深度、延长产业链，以提高资源产品的附加价值来实现，而不能只靠初级资源性产品的输出。在此，还应该指出的是，不少人认为，由于技术进步、自然资源在经济发展中的地位己无足轻重，国际市场上矿产品的价格不断降低就是明证。我们对此不敢苟同，因为自然资源价格无论怎样低，都不能改变其经济发展起点和必要条件的地位，至于资源开采阶段附加价值越来越低，只能靠后续加工的不断深化来补偿，这就是为什么我们主张西部资源就地加工，延长产业链的原因。

    2、西部大开发要有新的内容：在坚持资源开发和深加工的基础上，努力加强基础设施建设、生态环境建设和保护科教人才战略的实施传统的计划经济和“短缺”经济时期，西部大开发的内容主要是围绕自然资源的开发展开的。主要包括，资源开发的顺序，相应的交通通讯设施的建设，一定的后续资源加工项目的安排等。今后应当继续坚持资源开发的方向，并进一步强化资源后续加工产业发展的力度。同时，在市场经济转型时期和“买方市场”已经形成的条件下，西部大开发的主要内容也应该作以下几个转变：一是由以经济目标为主向以社会目标为主的转变。具体说来，是在坚持资源开发和深化后续加工的基础上，加大基础设施建设和生态环境建设和保护的力度；二是由资源导向向市场导向转变：三是由单一的自然资源观向全面的资源观的转变。努力开发新的资源，创造新的经济发展途径，如旅游业、．绿色农业等，大力发展特色经济；四是由只注重产业开发向提高西部科技教育水平，加大人才培养力度的转变，走以科教和人才兴西部之路；五是只重视经济增长速度向提高人们的实际生活水平方向转变；等等。

    3、西部大开发要有新的手段

    在传统的体制下，西部开发当然主要靠政府的投入。在市场经济条件下，显然仅靠政府的投入是不行的。正确的做法是政府手段和市场手段并用，且应按它们各自的特点和专长进行有效合理的分工。政府手段主要用于财政资金的转移支付、基础设施和大型公益项目的投资上；市场手段主要用于在政府制定的优惠条件作用下，区外生产要素向西部自由流动。

    四、新时期西部大开发的新措施

    1、制定新措施的指导思想

    “再造一个山川秀美的大西北”，这句话适用于整个西部地区。其中心指导思想是，应该根据西部的具体条件，以人为本，综合开发，在使西部人民生活逐步跟上全国平均水平的同时，花大力气保护和建设好西部的生态环境，以造福全国人民，乃至全世界人民。这就决定了西部开发必须从基础设施和生态环境建设开始，加大产业结构的优化与升级的力度，资源的大规模开发必须依赖先进的技术手段，要避免采取不科学的“遍地开花”的做法。

    2、制定新措施的原则

    (1)以市场手段为主的原则

    在社会主义市场经济体制逐步建立起来的情况下，西部开发也应该走以市场手段为主的路。在市场经济条件下，往往是由企业选择投资地点和投资方向。因此国家对西部支持的着力点在于增强西部的竞争优势和竞争力。主要是以政策和当地投资环境的改善，来吸引国内外的企业和投资者去西部搞开发。政府首先要制定好西部开发的规划，在此基础上制定西部开发的优惠政策，以有效指导企业到西部的投向，并为来西部的企业提供全方位的优质服务。

    (2)适度倾斜原则

    落后地区没有政府的适度倾斜政策是难以形成自我造血功能的。落后地区的44 发展需要外界的推动，如果没有足够的优惠力度，生产要素是无法被吸引到落后地区的。另外，正如前面已经指出过的那样，在发展中国家采取“赶超战略”时，会实施所谓“反向的区域政策”，即鼓励经济相对发达地区以更快的速度发展的区域倾斜政策。其结果一方面促进了经济的快速发展，另一方面则又造成了区域经济发展不平衡的加剧。解决这个矛盾的根本途径就是实施“正向的区域政策”，即制定鼓励经济相对落后地区发展的区域倾斜政策。

    (3)重点开发原则

    在广阔的西部地区内部也存在着发展条件和发展基础的差异实行全面推进式的开发显然是不现实和不合理的。从区域开发朴素的“增长极”理论和“点轴”理论都主张区域开发应从区位条件最好的地区开始，并逐步沿一定的轴线(如公路、铁路、河流、边界等等)扩张，直至覆盖整个区域。因此，在西部地区设立一批国家重点开发区，促进其发展成为经济增长极地区，以有效地带动整个西部·地区的经济发展。

    (4)有序开发原则

西部开发是一项复杂的系统工程，对西部的开发要有一定州顺序；在我国经济实力有较大的提高，国内需求不足的情况下，加大基础设施建设是一项既有利于扩大内需，又有利于改善人民生活的明智之举。各国的经验都表明，落后地区开发应当以基础设施建设优先为原则，这既是启动落后地区开发的突破口，又是落后地区其他项目发展的前提条件。由于我国西部地区形地貌条件较许多国家的落后地区还要差，开发条件更加严峻，因此，优先建设基础设施是不可回避的前期工作。

    (5)可持续发展原则

    我国西部不仅开发条件差，而且生态环境极其脆弱，同时又处于对我国，乃45 至对世界的生态环境具有重要影响的地区，因此可持续发展必须给予高度的重视，以避免世界上这个地球的“第三级”可能会给人类的生态环境带来的不可逆转的不利影响，如水土流失、沙漠化、荒漠化，甚至“奥氧空洞”等。

    (6)区域重点开发与加速城市化发展相结合

    “十五”期间是我国城市化进程加速时期。西部地区的城市化发展与其所处于的极化发展阶段十分吻合，所以两者的发展可以起到很大的相互促进作用。

    3、新措施的基本内容

    (1)加大中央政府向西部转移支付的力度

    我国始终就没有建立起比较规范的区域转移支付制度。在“买方市场”形成之前，由于我国经济实力不够，难以建立起这样的区际利益协调机制。今后，应抓住西部大开发的良好时机，参考国外比较先进的经验并结合我国现有转移支付做法的实际，制定规范的有利于使西部大开发落实到实处的区域转移支付制度。当然，应该指出的是，制定出这样一种制度不能太急也不能要求一步到位，因为，这将牵涉到我国财政和预算体制的根本改革。

    (2)提高中央政府基础设施投入在西部的比重

    虽然中央政府的投资在我国全社会投资中的比重相当小，但是，作为一种引导性的力量，还是十分重要的。另外，为提高中央政府基础设施投入资金的利用效率，可以考虑将这笔资金改作为政府利息补贴或社会投资补贴，以吸引更多的社会资金投入西部基础设施建设中来。

    (3)加强西部生态环境建设的步伐

    重点加快西部河源地区和黄土高原河谷地区的森林和草原植被建设。在此建议，建立完善的国有保护森林体系，使经营性林业企业与国有保护林分开，国家将有限的生态环境建设资金集中投入到西部关键地区的森林体系建设上区，避免46 不必要的“一刀切”，这样可以获得既有效地保护了应该加以保护的具有重大生态环境意义的森林区，又不会过分地影响西部林业的发展。

    加大退耕还林还草的工作，认真解决好有关的善后工作。

    (4)切实加强西部农业和农村经济的发展
   

依靠高科技使西部农业尽快过关，为西部大开发的成功创造坚实的基础。西部是我国以畜牧业为主的农业地区，由于经营方式尚处于粗放状态，因此，农业发展还是一个很大的带根本性的问题。今后，应大力依靠高新科学技术，加大农业和农村经济结构调整的力度，努力改善西部农业和牧业的发展条件，定畜禽良种化、草料人工化、繁育规模化、养殖集中化的道路，彻底解决畜群“春瘦、夏壮、秋肥、冬死”的恶性循环的局面。

    大力发展乡镇企业，采取有效措施促进我国乡镇企业的西进。目前，占我国人口2／3的中西部，乡镇企业却只占全国的1／3。今后，要大力鼓励中西部乡镇企业的发展，加大乡镇企业的西进的政策力度，要把乡镇企业的发展作为中西部贫困地区脱贫致富的重要手段来抓。

    (5)把西部的社会发展放在突出的位置，走科教振兴西部之路·实践证明，控制地区社会差距比控制地区经济差距容易，而且是政府干预的强项。各国纷纷采取用调控地区社会差距的办法替代直接调控地区经济发展差距的办法，以实现地区间的协调发展。事实上，在这方面中国是许多成功的经验的。为进一步促进我国西部的社会事业的发展，走一条科教振兴西部之路，我们建议：

    ——建立西部社会事业发展基金，加大对西部教育、卫生、科技、文化等万面的投资力度，提高西部人才素质，稳定西部人材资源。

    ——普及义务教育，要积极发展西部基础教育工程，使一部分重点中学、职业学校和大学的教育设施现代化。

    ——适当提高大专院校西部学生生源比例，提倡东部各级各类学校办各种形式的“西部班”，加快西部人才的培养。

    ——加快西部卫生事业的发展，努力改善卫生医疗条件。近年来，西部人口增长速度明显快于东部，应适当加强西部计划生育工作。

    ——提高西部科技人员的生活待遇，解决他们的后顾之忧，鼓励他们在西部建功立业。

作者单位：国务院发展研究中心发展部部长、研究员